3.在法律没有明确规定或法律没有介入领域，以正当性为外在柔性约束，根据法治精神、原则和理念，以正当性为思维取向，通过道德合理性的反思和价值权衡保持法治思维的正当性。

(2)执法机关公开执法权力清单。4.行政执法实践中存在的很多问题指向总则性立法规范的缺失，如果仍然延续成熟一个、制定一个的立法思路，执法程序立法只能是单行立法数量的简单叠加，无法实现立法质的突破，难以从根本上纠正行政执法中存在的各种问题。

在上海市崇明区政府公布的行政执法清单中，崇明区政府执法事项共计123项，其中，行政处罚21项。(2)规定对公民、企业举报、投诉的处理机制。因此，行政执法实践中存在的很多问题暴露了总则性质法律规范的缺失，提出对综合性立法的需求，而单行立法受制于立法权限，难以满足这种立法需求，需要制定统一执法程序立法回应执法实践。二十多年来，我国在行政程序法的理论研究、立法积累、综合性统一立法尝试、行政程序法治实践等层面都为统一行政程序立法的出台积淀了很好的条件。回应这一要求，《建议稿》重点规定了行政裁量基准机制，包括制定主体、考虑因素、听取公众意见、公开行政裁量基准等。

(四)针对依职权执法中存在的各种问题，规定相应机制，保障行政机关严格依法履行职责、规范执法、公正执法、文明执法、高效执法 1.针对违法执法、执法谋利等执法乱作为问题，重点保障当事人在执法过程中的程序权利，《建议稿》规定了职权法定原则、公开执法权力清单、听取当事人意见、说明执法决定理由、重大执法决定法制审核机制等。另一方面，行政活动性质上是一种积极的国家作用，国家法律的有效实施，优质的公共服务的提供，都依赖于一个有效率的政府，因此，立法不是单纯限权，相反，要通过立法来提升行政效能。效率思维本质上属于经济思维、只注重投入和产出比值分析而一般淡化合法性评价。

对于现行法律规定中不符合客观规律和社会发展需要的内容，应当遵循正当性标准进行及时的废止和修改，以适应改革创新的需要。2.坚持合理性思维的法治思维基本目标，在遵循价值合理与内容正当基础上形成对行政管理体制创新的外在柔性约束。具体表现在四方面：一是62.6%的访谈对象认为目前我国行政体制创新主要通过政府推动，缺乏与社会有效互动。现阶段改革的复杂性、艰巨性和风险性比上世纪80年代的改革开放大大增加，也面临着诸多的阻力和困难。

因此，在行政体制创新实践中以法治思维的外在维度为约束，摒弃一切非法治思维。具体做到两点：一方面以形式法治优位为主导，在行政体制创新过程中坚持形式理性价值优先原则，以建构有限权力、政务公开、服务流程顺畅高效、诉求回应迅速的服务型政府为形式目标，防止和杜绝以维护公共利益为借口损害公共利益的行为。

（3）对于法律保留事权要严格按照法律规定的主体、条件、范围、方式依法进行，不得突破法治思维合法性底线。上述三种情况都有可能导致行政管理体制创新目标错位、创新功能缺位、创新手段越位。法治思维空间维度的约束应当以外在维度为刚性约束，以内在维度为柔性约束，以综合维度为完整约束。（三）法治的综合维度及其约束功能 法治综合维度所要解决的核心问题是实质法治、形式法治与法治信仰的关系问题。

一方面改革创新没有现成的经验可以直接借鉴，必须通过体制机制的创新，最终形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。四、结语 中国目前处于社会转型发展的新时期，全面深化改革既寄托了中国人民热切希望，也反映了社会历史发展的必然趋势。但是现代社会由于依法行政或行政合法化实现所依赖的两个基本条件难以存续，导致依法行政或行政合法化出现逻辑悖论。体现在行政管理体制创新的实践中，一方面，行政体制创新既面临改革创新机遇和挑战，也面临违宪或违法的责任和风险。

（2）行政管理体制创新的实践中形式法治与实质法治价值难以协调。具体包括四方面内涵：1.在法律存在明确规定的前提下，必须坚持以合法性为外在刚性约束，通过法律的强制性约束和形成合法性信仰，保持法治思维的普遍平等贯彻。

基于课题研究的需要，2012年6月至今课题组针对行政管理体制创新的理论基础和实践价值、行政管理体制创新中面临的法治困境、如何实现行政管理体制创新的特色化和法治化等问题进行了比较系统和深入的调查研究。行政管理体制的改革创新是一项系统工程，需要一个长期过程，只有起点、没有终点。

对于行政体制创新实践中法律暂时无法规制的复杂疑难问题，要主动适应改革和社会经济发展需要，立足公共性、服务性和公正性的行政体制本质取向，根据行政体制创新对经济社会良性发展是否有利等标准制定前瞻性政策措施，特别是对于不同行政主体权力范围设定、权力保留与增加、权力取消与下放、权力与责任协调等方面问题制定符合改革创新目标和走向的措施，引领行政体制改革创新正确发展方向。3.行政管理体制创新的必要社会法治环境缺失。二是以合法性为基本强制约束，对于法律虽明令禁止的事实和行为，即使存在不合理现象时，一般保持理性克制的态度和行为，遵循现有法律规定不得逾越。在坚持法治思维优位的基础上，以形式法治为思维底线，以实质法治为思维目标，以法治信仰为基本保障，妥善处理合法性、正当性、合目的性之间的三维关系问题。最大限度消解经济思维、政治思维、道德思维、习惯思维的负面影响。（3）基于创新模式不同，行政管理体制创新包括反应型创新与强制型创新。

所谓坚持以法治的内在维度为柔性约束就是要解决实质法治思维与形式法治思维的对立统一关系，在法治思维内部促进实质法治与形式法治的辩证协调运行。摘要:提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，既是执政党新时期对广大干部法治实践提出的新要求，也是实现行政管理体制创新的法治视角。

政府主导下的行政体制改革创新的动力不足。所谓坚持以法治的外在维度为刚性约束就是要以遵循宪法和法律至上，保持法治思维优位作为刚性约束，排斥一切非法治的思维。

在合法性与正当性关系层面，坚持以合法性为思维底线，以正当性为思维目标，通过形成普遍平等的守法观念和实行良法善治促进法治价值的全面实现。对于行政体制创新实践中尚未形成效率价值和产生实效的内容和措施，以经济效率性为思维导向，可以通过原则性立法或通过政策灵活规定，尽量不做强制性法律规定，为未来改革创新留下空间。

三是行政管理体制创新过程中政府主观设计与社会生活需要的脱节。（3）行政体制创新的社会法治环境缺失。[6]笔者以为，行政管理体制创新是指为了实现社会发展目标变化发展的需求，或为了充分发挥现有行政管理体制的功能，对行政管理主体结构体系的重构和对行政管理权限划分的调整。另一方面，管理体制创新既承担着促进公平正义使命，也肩负着率先垂范自觉守法的担当。

（二）行政管理体制创新法治困境的实证分析 经过三十多年的改革开放，中国社会主义市场经济体制初步建立，民主政治建设不断推进，社会管理体制逐步理顺。在法治思维内部不存在实质法治与形式法治的绝对优先，但必须保证形式法治思维的相对优位，一般秉持合法优于正当性的原则。

另一方面改革创新必须确保正确发展道路方向，确保要在法治框架下，运用法治思维和法治方式推动改革发展创新。三是保证法治思维内部形式法治的相对优位，在法治思维内部实质标准与形式标准不能够完全保持一致的情况下，坚持合法性标准一般优于正当性与合理性标准。

行政管理体制创新包括三方面内涵：1.行政管理体制创新是为了满足社会发展目标变化需求和促进现有行政管理体制功能的充分发挥，对行政体制目标的重新战略定位。4.在实质法治主义与形式法治主义两种指向下形成四种状态，即正当合理而且合法的最优状态、合法但是不正当不合理的次优状态、正当合理但不合法的次差状态、不正当不合理也不合法的最差状态。

但是，依法行政或行政合法化实现依赖两个基本条件：一是行政所依之法必须具有内在的形式合理性。中国是一个缺乏法治文化传统的国家，传统社会德主刑辅的治理模式和政策主导的治理模式在政府官员和国民的思维方式中打上了深深的烙印。四是法治平面为度约束的总体效果至少保证合法但不一定正当的次优状态，而非正当合理但不合法的状态。因此，保持行政管理体制创新的法治外在维度，就是要以法治思维的至上性、优位性为刚性约束，摒弃一切非法治思维，最大限度发挥法治思维的正能量。

维稳思维本质属于政治思维、只注重利弊权衡而一般不考虑合法性评价。针对上述问题，在课题组访谈中，访谈对象主要提出两方面问题：（1）行政管理体制创新的实践中行政合法化的逻辑悖论加剧。

二是行政所依之法具有外在的实质正当性。以公共利益维护为切入点和归宿推动体制创新，以服务型、法治型政府建设为基本目标，以合法性思维为基本约束促进体制创新。

对于行政体制创新实践中已经成熟的经验和做法，应当及时通过立法确定下来，以彰显体制创新的合法性和引领功能。对于行政体制创新实践中符合法治原则精神、产生创新实效的内容和措施，应当及时通过立法加以确认。

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